Анализ зарубежной практики формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров

Специалистами ФГБУ «НИИ ТСС Минздравсоцразвития России» детально проанализирована зарубежная практика формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров.

Предлагаем вашему вниманию итоги данного исследования.

В стремительно меняющемся мире, где процесс глобализации играет все более значимую роль, чрезвычайно актуальным становится вопрос модернизации административного аппарата государства, приведение его в соответствие с внутренними и внешними вызовами.

В настоящее время первоочередной для Российской Федерации является задача привлечения в сферу государственной гражданской службы нового, компетентного поколения управленцев, обеспечения механизмов служебного роста государственных гражданских служащих, достойного вознаграждения за высококвалифицированный управленческий труд. Опыт экономически развитых зарубежных стран по рационализации административного аппарата требует осмысления и оценки возможности использования для реформирования российской модели государственного управления. Одним из малоизученных компонентов государственной кадровой политики зарубежных стран является анализ формирования резерва управленческих кадров.

Прежде чем приступить к рассмотрению данного вопроса, следует определить основные термины.

Государственная кадровая политика в части формирования резерва управленческих кадров – деятельность органов государственной власти по определению общих принципов, направлений подбора кадров по профессиональным, нравственным и иным качествам в целях обеспечения систематического обновления государственного аппарата и рационального использования имеющегося кадрового потенциала;

Резерв управленческих кадров – группа граждан, в том числе находящихся на должностях государственной и муниципальной службы, сформированная по профессиональным, нравственным и иным качествам в целях обеспечения устойчивого развития административного аппарата, его обновления с соблюдением преемственности в работе.

1. Специфика государственной кадровой политики в части формирования резерва управленческих кадров в зарубежных странах с развитой экономикой (опыт стран Западной Европы, США, Японии).

Обобщение зарубежной практики функционирования государственной службы позволяет говорить о том, что в законодательстве и практике многих стран понятие «кадровый резерв» как таковое не употребляется. Как правило, работа с кандидатами на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы в зарубежных странах осуществляется после зачисления гражданина на государственную службу в период прохождения испытательного срока или, в других случаях, в период стажировки. Причем в разных странах устанавливается различная длительность испытательного срока, подготовительной службы, стажировки: от 6 месяцев до 3-х лет. Именно в этот период человек проходит и обучение и проверку.

Далее более подробно рассматривается специфика государственной кадровой политики в части формирования резерва управленческих кадров на примере конкретных государств.

В Конституции Германии четко определены важнейшие вопросы организации и функционирования государственной службы. Понятия «служащий» и «чиновник» не тождественны, суть различий состоит в их правовом положении. В Германии нет института резерва кадров. Но для того, чтобы можно было правильно выполнять задачи государственной службы, была разработана соответствующая структура карьеры, которая обеспечивает продвижение по служебной лестнице всех достойных этого продвижения специалистов.

Система развития карьеры отражает возможные пути развития карьеры гражданского служащего. Конкретное направление карьеры определяется правилами карьерной структуры, экзаменом и образованием, которые принимают форму распоряжения. Это распоряжение определяет требования по приему, процедуру отбора, образовательный процесс в подготовительной службе, процедуру проведения карьерного экзамена и последовательность этапов на протяжении всей карьеры. Это делает возможным не использовать такую технологию, как формирование и подготовку резерва кадров, ибо вся совокупность способных к профессиональному росту немецких служащих и есть резерв кадров.

Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она основана на двух принципах: повышения квалификации и принципе постепенного продвижения). Здесь не существует отдельной категории «резервных» специалистов при подготовке или карьерном продвижении государственного служащего, однако вся система продвижения служащих обес­печивает их подготовку и построение карьерного пути и подготовку специалистов с возможностью занятия вышестоящих должностей.

Во Франции важнейшие вопросы организации и функционирования государственной службы также определены в Конституции. Действующее сегодня во Франции законодательство о гражданской службе есть итог реформ, которые начались сразу же после освобождения страны после Второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже и по существу относится только к служащим гражданской (публичной) службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются.

Французское законодательство использует понятие «резерв», однако его содержание отличается от принятого в Российской Федерации понятия «кадровый резерв». Во Франции в резерв переводятся по причине продолжительной болезни или длительного отпуска. Причем по окончании срока нахождения в резерве служащий может быть уволен с согласия паритетной комиссии, если он трижды отказался от предлагаемой ему должности.

Как и в Германии в систему карьерного чиновничества заложена постепенная подготовка государственных служащих и их продвижение по карьерной лестнице. Институт «резерв на замещение должности» не предусмотрен, хотя, по сути, конкурсный набор на государственную службу и процедура стажировок в новой должности воспроизводят некоторые элементы системы «резерва кадров».

Говоря об особенностях развития гражданской службы в Великобритании, следует отметить что отличительной чертой английской административной системы, сложившейся к началу XX века, являлось разделение политической и административной сфер. Институт современной гражданской службы сложился сравнительно недавно – в 70-е годы XX столетия. В этот период в стране были проведены крупные административные реформы. Группу старших политических и административных руководителей составили чиновники административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Вошедшие в эту группу образуют вершину состава гражданской службы. Вторая группа – административная. Она включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. Административная группа решает большой круг вопросов – от координации деятельности государственного аппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей. Таким образом, ученик администратора и является «резервным» работником для занятия руководящей должности. При достаточно жесткой системе продвижения по службе, возможности перехода из одной группы в другую очень ограничены. Переход из одного министерства в другое и из одной группы в другую весьма сложны. Большое значение традиционно придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам. С другой стороны, функции отбора, обучения и назначения «резерва» выполняет отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеет конфиденциальный список всего штата высших администраторов, составленный при помощи автоматизированной системы, куда входят данные об образовании, профессии, стаже. При этом комитете существует специальная группа, которая занимается рассмотрением вопроса о продвижении по службе высших администраторов.

Деятельность чиновников США регулирует Закон о гражданской службе. С юридической точки зрения в США не существует единой государственной службы. Она как бы разделена по административно-территориальному принципу на множество автономных систем. Для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно принципам системы заслуг — отбору наилучших кандидатов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности.

В каждом учреждении государственной службы имеется свой план продвижения по службе. В случае если на определенную должность недостаточно кандидатов из своего учреждения, объявляется открытый конкурс. Критерии для продвижения те же, что и для поступления на государственную службу, однако ведомствам рекомендовано отказаться от письменных или устных тестов. Законом о реформе гражданской службы в США разработаны дисциплинарные меры против тех руководителей, которые нарушают принципы системы заслуг или продвижения по службе.

Таким образом, складывается внутренний резерв управленческих кадров, позволяющий формировать профессиональный корпус высших административных чиновников.

Конституция Японии закрепила положение государственных служащих как «слуг всего общества, а не какой-либо одной его части». В административном отношении Япония имеет три уровня управления: центральный, префекторальный и муниципальный. Все полномочия, осуществляемые на двух последних уровнях, делятся на два вида: на собственно местные, отнесенные к их ведению законом, и делегированные центральным правительством. Причем последняя группа составляет 80% на префекторальном и 50% – на муниципальном уровне.

Назначение на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов, которые проводятся по принципу «открытых дверей» с сообщением о времени и месте их проведения в средствах массовой информации. Подобная система была введена в Японии еще в конце XIX века и действует до настоящего времени практически без изменений. Организацией конкурсных экзаменов ведает Совет по делам персонала, в составе которого находится специальный экзаменационный отдел и 4 главных экзаменатора. К экзаменам допускаются только японские подданные.

На государственной службе Японии, равно как и в подавляющем большинстве учреждений и предприятий страны, действует специфическая система «пожизненного найма». Эта система предполагает длительную (вплоть до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной организации. Его должность и размер жалованья ставятся в прямую зависимость от продолжительности непрерывного стажа. Данная система предопределяет практическое отсутствие межведомственной мобильности чиновников, что стало одной из наиболее характерных черт го­сударственной службы в Японии. В то же время особенностью являются частые, каждые два-три года, перемещения чиновников внутри их ведомства.

2. Особенности формирования резерва кадров государственной гражданской службы в странах СНГ.

Одной из самых острых проблем, с которыми сталкиваются страны СНГ, является противоречие между сложившимися формами и методами государственного управления и потребностями в новых формах и методах государственного управления. Формирование современной высокоэффективной государственной системы управления и государственной службы – одна из ключевых проблем, которая выдвигается сейчас на первый план практически во всех республиках СНГ, переживающих переход от тоталитарных форм управления и централизованной планово-распределительной системы хозяйствования к демократии и рынку. Обращение к опыту развитых стран по реформированию административных структур позволяет новым независимым государствам преодолевать отжившую систему управления, создавать на принципиально иных началах государственную службу, адаптировать ее к изменившимся условиям.

Наиболее последовательно и содержательно международный опыт управлением и организацией государственной службы из бывших советских республик использует Республика Казахстан.

Государственная служба в Казахстане была разделена на собственно государственную службу (в основном это кадры аппаратов органов государственного управления) и особый вид государственной службы (так называемая милитаризованная служба, в которую входят военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов, отношения которых регулируются специальными законами и действие норм о государственной службе на них не распространяется).

Учет реалий обусловил введение в законодательство как открытой, так и закрытой формы проведения конкурса, что придает казахстанской модели определенную гибкость. Закрытый конкурс не означает его закрытость от общества, наоборот, он проводится гласно, но в данном случае речь идет о конкурсе только среди государственных служащих. Доля закрытых конкурсов по отношению к открытым ничтожно мала.

Указом Президента Республики Казахстан от 21 июля 2011 г. № 119 принята Концепция новой модели государственной службы Республики Казахстан, в которой определены основные направления формирования новой модели государственной службы и ключевые механизмы ее реализации.

Для обеспечения высокого уровня профессиональных и управленческих навыков предусматривается проведение ротации государственных служащих. Ротация государственных служащих будет проводиться на системной основе по следующим схемам: межуровневая («центр – регион», «регион – центр»), межрегиональная («регион – регион»), межсекторальная («центр – центр»), что позволит обеспечить приток профессиональных кадров как в центральные государственные, так и местные исполнительные органы.

Интересен опыт организации работы с резервом кадров государственных служащих в Украине, где большое внимание уделяется программно-целевому подходу к формированию и подготовке нового поколения государственных служащих через резерв. Национальным агентством Украины по вопросам государственной службы осуществляется методическое руководство работой, которая проводится с лицами, состоящими в кадровом резерве, анализируются предложения государственных органов относительно формирования кадрового резерва на должности государственных служащих, назначение на которые осуществляет Президент Украины по представлению Кабинета Министров Украины или Кабинет Министров Украины, подаются ежегодно на рассмотрение Кабинета Министров Украины обобщенные материалы, анализируется качественный состав кадрового резерва и осуществляется мониторинг его использования.

В 2010 г. была принята Президентская программа экономических реформ Украины на 2010 – 2014 годы «Благополучное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство», одним из направлений которой является реформа государственной службы Украины, предполагающая создание Президентского кадрового резерва путем реализации программы отбора и подготовки (переподготовки) кадров государственного сектора Украины.

Выводы

Государственная кадровая политика в части формирования резерва управленческих кадров неразрывно связана с базовыми принципами государственного устройства и функционирования административного аппарата. В связи с этим экономически развитые зарубежные государства по способу формирования резерва управленческих кадров (взяв за основу действующие системы государственной службы) можно классифицировать на централизованные (Великобритания, Франция и др.) и децентрализованные (США, Германия и др.).

В целом, изучение международного опыта организации государственной службы дает основание для некоторых предварительных обобщений в отношении применяемых социально-управленческих технологий формирования и подготовки резерва кадров государственных служащих:

1. Активное использование социального института резерва кадров характерно преимущественно для стран СНГ, находящихся в стадии перехода к демократическому политическому режиму и рыночной экономике, где не завершилось формирование правовой базы функционирования государственной службы, кадрового аппарата, способного по-новому решать новые задачи в новых условиях.
2. Во всех странах со стабильной системой государственной службы существуют специальные уполномоченные государственные органы, осуществляющие управленческие функции по отбору (найму) на государственную службу, организации и контролю ее прохождения (выстраиванию жизненной карьеры чиновника).
3. В более развитых странах СНГ активно внедряются конкурсные механизмы формирования резерва кадров для преодоления наследия продвижения по службе в зависимости от отношений с руководителем, по протекционистским основаниям.
4. В некоторых государствах СНГ начинают применяться такие социально-управленческие технологии, как технологии социальной диагностики кадровой ситуации в исполнительных органах государственной власти, использующие методы социологического и статистического анализа, технологии воздействия на процессы формирования и подготовки резерва кадров государственных гражданских служащих, технологии оценки эффективности принимаемых управленческих решений и прогнозирования развития ситуации, технологии создания и использования программно-целевых комплексов управления системой работы с резервом кадров.

________________